数字治理:数字乡村下村庄治理新模式

(安徽大学 社会与政治学院,合肥 230039)

摘 要:数字乡村建设是全面实施乡村振兴战略的重要内容,也是推进乡村治理体系和治理能力现代化的关键举措。数字乡村建设以数字空间为手段,构建数字化、信息化和智能化的数字治理,能够提高乡村数字化治理能力,推动乡村治理转型。数字空间的乡村治理运作改变了乡村治理的内容和形式,突出体现为完善村民协商自治、促进治理权力多元化、构建村民集体身份认同。同时,数字乡村建设运用数字信息技术,重构传统乡村治理,促使乡村治理主体增能、治理方式创新和治理共同体再造。数字治理以治理信息化为基础,提高了乡村治理效能,但也会产生数字负担，增加治理成本。因此,数字治理要合理运用数字评价系统,以改善村民生产和生活为目标,提升村民“数字素养”,不断缩小城乡“数字鸿沟”。

关键词:乡村振兴;数字乡村;数字空间;数字治理;乡村治理

一、问题的提出

建设数字乡村既是乡村振兴的战略方向,也是建设数字中国的重要内容。2018年,中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“数字乡村”概念;2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》(以下简称《纲要》),把数字乡村作为全面实施乡村振兴的战略方向[1],并提出“数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用,以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程”[2]。2019年12月颁布的《数字农业农村发展规划(2019-2025年)》也将“建设乡村数字治理体系”列为“推进管理服务数字化转型”的五大任务之一[3]。随着数字化、信息化和网络化在农村社会发展中的运用,数字乡村已成为农村社会发展的重要趋向。

乡村治理是国家治理的基石,是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《纲要》指出要“着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用,构建乡村数字治理新体系”,并提出“把数字乡村摆在建设数字中国的重要位置”,推进“互联网+政务服务”向乡村延伸,提升乡村治理信息化水平,实现乡村治理体系和治理能力现代化[4]。中国共产党十九届五中全会指出“全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化”。可以说,数字乡村建设着重于缩小城乡“数字鸿沟”,增强农村的数字化发展能力,以数字化、信息化和智能化为手段,提高乡村数字化治理能力,实现农业农村的现代化发展和转型。

当前,学界关于数字乡村背景下推进乡村治理转型的研究主要集中于以下三个方面:一是关于数字乡村治理内涵的研究。一方面,数字乡村建设以数字信息技术重构乡村治理要素[5],增强乡村治理能力,改变乡村治理过程、治理内容、治理方式等,优化乡村治理体系[6]；另一方面,数字治理能够弥补以往乡村治理缺陷,顺应数字时代发展趋势,不断提升乡村治理能力[7]。二是关于数字乡村建设与乡村治理的内在关系研究。数字乡村建设推动乡村治理体系现代化,表现为多元主体共治、治理决策智能、治理基础和治理环境改善[3],以此改变乡村治理结构,扩充乡村治理主体,创新乡村治理机制和治理方式[6]；同时,数字乡村建设通过数字化治理手段,推动治理主体、治理要素、治理结构的协调整合,进而有效提高乡村治理效能[8]。三是关于数字乡村治理的特征研究。数字乡村治理不仅具有弹性再造治理空间、灵活设置治理机制、协同参与治理流程的特征[9],而且拥有数字化的内在韧性治理发展趋向[10]。

总体来看,既有研究多关注数字乡村治理的内涵、特征和形式,但对数字乡村治理推进乡村治理转型的运行机制和治理逻辑,以及数字治理对乡村治理的多重影响关注较少。“作为一种社会趋势,信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络构建了我们社会的新社会形态,而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”[11]。随着互联网的发展,在乡村治理实践中数字化的虚拟空间逐渐崛起,并推动乡村治理内容和形式发生新的变化。因此,本文聚焦于数字乡村背景下的乡村治理转型,沿着“数字乡村-数字空间-数字治理”的分析路径,研究“数字空间”在乡村治理中的运作,分析数字乡村重构乡村治理的内容和形式,并基于此提出新时代数字乡村的治理模式,最后探讨数字治理作为乡村治理模式的双重效应,以期对原有数字乡村研究做出补充。

二、数字空间的乡村治理运作

数字技术凸显数字空间的实效性。数字空间成为人们生活、生产和社会关系的重要工具手段,使得个体能够突破时空分离,从而改变个体的行动特征和群体的联结方式,优化社会运作机制。数字空间作为数字乡村建设的重要内容,其乡村治理运作分别体现在促进村民协商自治高效开展、推动乡村治理权力的多元化发展、构建村民新的集体身份认同。

(一)数字空间与村民协商自治

随着农村劳动力外流的加剧,乡村治理面临村民参与程度低的实践困境。村庄内红白喜事、民俗文化活动等,能够促进村民之间的合作和联结。但这类集体活动随村庄人口减少也在减少,乡村治理空间相应被挤压。同时,空心化村庄中留守群体对村庄公共事务关注度低,导致乡村治理效能低下。村民自治是基层民主的重要实现形式,通过村民自治能够选举代表村民利益和诉求的“当家人”。然而,随着劳动力外流,村民参与村庄自治的积极性越来越低,村庄在选举中出现参选率和投票率较低的现象严重影响着村民自治制度的实际运行。

数字空间将多元治理主体重新汇聚在同一治理空间中,村庄公共事务和议题被发布于数字空间,分散在各地的村民可以针对村庄公共事务和议题进行协商自治和公共决策,从广度和深度上增强村民自治的民主性。数字空间所形成的虚拟公共空间突破了现实空间的阻隔,为村民参与村庄公共事务的议事协商提供平台。数字空间中不同主体的话语权能够充分表达,从而有效推动自我管理、自我监督和自我服务[12]。

当前,农村年轻人多在外地务工,只有在逢年过节时村庄才“人气旺”,平时村庄公共事务很难接收到村民的意见反馈,乡村治理的自下而上机制并不畅通。为此,通过创建乡村QQ群、微信群等“微平台”,使外出人员能够及时了解村庄发展变化,并为村庄发展建言献策,增强村民身份认同和归属感。“微平台”有利于提升乡村治理的集体行动意识,拓展数字空间的公共性。目前,农村建有党员微信群、外出人员微信群等不同类别“微平台”,使在外村民能够参与村庄公共事务和集体行动。农村外出务工人员微信群的主要议题是“工作和工资”,党员服务群的主要议题是“矛盾调解、例行开会”,村民微信群主要议题则是“娱乐和村庄发展”。

(二)数字空间与治理权力多元化

在以往乡村治理中,治理主体既有正式治理权威,也有非正式治理权威。乡村治理主体通常是熟悉地方性知识的村庄精英,他们拥有村庄的治理权威。数字空间作为乡村新型治理空间,其特征不同于现实中的治理权威和权力结构,它具有分散化、匿名化和符号化特征,所以导致治理空间的权力结构产生变化。一方面,数字空间的各个主体的自由度较高,不受空间位置的影响,每个网络主体都有对公共事务和议题发表言论的自由。数字空间权力和权威中心的标志是其他网络主体的认可,而这一前提是依靠数字空间中的言论观点成为数字空间的意见领袖。因此,数字空间的交往互动方式不受现实治理空间的控制,往往更在乎言论的合理性、正确性和逻辑性,所以现实治理中的权力和权威对数字空间的影响较少。另一方面,数字空间能够带来不同的话语资源,通过村民和社会力量的参与,形成多元主体参与乡村治理的发展路径。数字空间使得村庄公共信息传播更为分散,公共决策主体更加多元,政策实施由村民协商自治决定[13]。乡村治理主体受年龄、知识结构、数字技术等影响,其在数字空间往往并不是处于中心位置。与此相反,有些在现实生活中沉默寡言的村民,却在虚拟数字空间中处于中心位置,成为数字空间的意见领袖,主导数字空间的公共事务和议题走向。因此,数字空间的存在,使得治理权力和权威发生改变,从而影响乡村治理权力的运作。此外,数字空间是村民普遍参与的信息交流和交往联络的社会空间[14]，在数字空间中,通过QQ、微博、微信等网络平台,以电子布告栏、电子信箱、博客等形式,村民可以在虚拟网络中进行跨地域沟通和交流，客观上加强了村民居住地和乡村住所地之间的信息互通,提高居住地和住所地之间的治理效率,实现村民信息的互通共享,防止出现“两不管”的双重治理模糊地带。

(三)数字空间与集体身份认同构建

曼纽尔·卡斯特认为,网络空间中群体是以社会认同为中心而集结形成[15]。数字空间作为乡村社会公共空间的延伸,村民在数字空间中消除疏离感与陌生感,使村民逐步从“私人领域”转向“公共领域”[12]。数字乡村通过运用数字空间,一方面提高了村民参与乡村治理的积极性,使村民足不出户就能够了解村庄各类公共事务。外出务工的村民虽然远离村庄空间,也能知晓村庄发展的动态。另一方面数字空间强化了村民身份认同,尤其是外出务工人员的自我认同,通过将分散各地的村民集聚其中,再造了村民的集体认同,同时增强了外出务工人员的凝聚力和集体感。数字空间作为弥补传统公共空间萎缩的重要平台,承载了传统公共空间的社会交往功能,能够重振乡村治理的活力[13]。

农村空心化、空巢化和老龄化,使得村民对原有村庄的认同感减弱,村庄公共性逐步流失。首先,村民外出务工进入城市,久而久之,他们对乡村社会认同感慢慢降低,尤以年轻的外出务工者最为显著。长期在外打工的青年村民,他们向往城市生活,但由于多重原因形成“融不进、回不来”的身份认同困境，通过数字空间的互动,能够增强其地域共同体意识,强化对于其所属村庄的身份认同。其次,数字空间能够唤醒乡村社会记忆。乡村社会记忆具有情感性,它是村民共同的情感记忆和文化基础。数字空间通过微信群图片、朋友圈等形式,唤醒村民对于集体或儿时乡村生活的记忆。村庄集体记忆是乡村代际传承、乡村秩序建构、激发村民对乡村的情感的重要纽带,也是塑造村民乡村认同的重要力量[16]。乡村社会记忆的唤醒在一定程度上重塑了村民身份认同,强化离散化的村民对家乡的认同感。最后,治理主体通过数字空间将在外居住的村民联结起来,使村民外在资源信息能够在数字空间进行汇聚和交换,并依托乡土情感进行公共交往,扩充和整合村庄的外在治理资源。总之，村民在数字空间的持续互动,能够增进其相互之间的公共交往,促使原子化的村民参与集体行动和公共事务,强化村民的集体认同感和归属感[12]。

三、数字乡村的治理逻辑

乡村治理研究主要关注“谁在治理”的治理主体、围绕“如何治理”的治理方式以及聚焦“治理怎么样”的治理共同体的三个维度[17]。数字乡村以其数字化、网络化、智能化的特点形塑着乡村治理主体、治理方式和治理共同体[18]。数字乡村通过数字空间的运用,改变治理主体、治理方式和治理共同体,从而推进乡村治理转型。

(一)数字乡村与治理主体增能

当前,人口外流意味着传统村庄共同体的作用减弱。传统乡村社会是实体治理关系,治理主体和治理对象是面对面的互动。然而,人口流动使得这种实体治理关系缺少正常运行的条件,导致乡村治理面临“治理对象缺场”困境。作为新型治理空间,数字空间推动治理关系由实体关系向虚拟关系转变,将远距离的不同空间主体拉近到同一虚拟治理空间,赋予治理主体跨越时空的治理能力。

数字乡村使得治理主体能够通过数字空间的联结纽带进行“远程办公”,避免出现由于治理对象的“不在场”而造成无效治理的困境。数字乡村的治理主体增能,主要是应对村庄空心化的结构困境,通过数字空间的运用,治理主体能够对“不在场”的治理对象实施“线上”治理,进而增强数字乡村的治理能力。第一,数字乡村通过构建虚拟治理空间,充分调动村民参与乡村治理的积极性。第二,数字乡村依托“互联网+政务服务”的治理网络体系,大力推进信息共享、业务协同、部门联动、上下贯通,整合各类信息,构建共享信息数据库,加快互联网与乡村治理和服务体系的深度融合。第三,数字乡村充分发挥微博、微信、移动客户端等新媒体在引导村民互动互助、参加村庄活动和参与村庄公共事务等方面的积极作用,创新乡村治理形式。数字乡村的虚拟治理空间目标主要是以先进的乡村管理和服务理念、利用现代技术手段,打造“资源数字化、应用网络化、流程规范化”的智慧化乡村管理和服务体系。数字乡村的虚拟治理空间提高了乡村管理和服务工作效率,使信息资源开发不断满足管理村庄、服务村民的需求。

(二)数字乡村与治理方式创新

传统乡村社会作为一个封闭性共同体,村民外出流动的频率较小。随着改革开放后城乡流动的加速,村庄边界逐渐由封闭向开放转变,村民的流动性增强,并在流动过程中不断改变社会交往。当前,农村社会结构由“熟人社会”转向“半熟人社会”,农村的传统联结纽带逐步减少,农民之间的交往关系减弱。农村流动人口主要是在城市务工,而且以青年人居多。村庄发展缺少主体力量,导致乡村社会的衰落。农村人口的外流使村庄呈现空心化、空巢化和老龄化的困境。乡村治理关系也随之发生变化,这种变化主要是“不在场”的治理。缺少治理对象参与,表现为“人户分离”,即村民户籍仍然在村,但工作生活在城市，国家权力也难以下沉,导致乡村治理的低效和悬浮。治理主体中“身体缺场”,使“缺场交往”逐步取代“在场交往”[19]。

数字乡村的治理基础是农村社会结构的变迁,治理主体通过数字空间对远离在居住地的流动人口进行有效治理。数字乡村的治理平台不仅包括数字信息平台,还拥有信息化的数字信息系统。例如,数字乡村通过数字信息系统,自动拨通村民电话,传送村庄各种活动信息。自动拨通电话系统能够提高宣传效率,节约治理主体的时间精力。

(三)数字乡村与治理共同体再造

滕尼斯认为,共同体应该是“建立在自然情感一致基础上、紧密联系、排他的社会联系或共同生活方式”[20]。乡村社会的传统共同体包括地域共同体、价值共同体、利益共同体等。传统村落是熟人社会的共同体,表现在相似的价值观、利益观和人际圈,并且是基于“伦理”和“人情”的农村社会结构。而当前村庄人口外流所导致的村民经济利益上的分化和心理上“陌生人化”的趋势,打破了地域共同体的形成基础,并逐渐形成“关起门过日子”的普遍心态[21]。

数字乡村共同体不同于传统封闭的共同体,它是兼具开放和流动的治理共同体。数字乡村的治理共同体再造的基础是重建联结纽带,治理共同体在联结纽带的基础上形成和发展,并特色鲜明。作为新型治理共同体再造的重要联结纽带,数字空间跨越地域空间的阻隔,将分散和“不在场”的治理对象组织动员起来,有利于改善治理关系。在数字空间中各个主体间的沟通主要是依靠网络节点进行,其联结方式不是传统“面对面”的交往和联系,而是依靠数字信息的沟通。数字空间作为自由话语的空间,促使村民“共同在场”和“公共交往”。村民可以不受实体空间的限制,通过数字空间“在场”参与乡村治理,重建治理共同体,促进数字空间中的各个行为主体形成持续互动和共同行动。简言之,作为数字乡村的联结纽带,数字空间是再造村庄新型治理共同体的重要基础。

四、数字治理的内涵特征及其正负效应

(一)数字治理的内涵特征

顾名思义,数字治理是指以数字信息技术为手段的治理行为。然而,数字治理中的数字信息技术不仅仅是治理手段,更是一种治理效果的体现。一方面,乡村治理运用数字信息技术提高治理效能;另一方面,数字信息技术帮助乡村治理升级,打造数字化、信息化、智能化的乡村治理体系。数字乡村的数字治理是通过数字空间的治理运作,构建数字化、信息化、智能化的数字技术组织体系,以促进乡村治理体系和治理能力现代化[5]。数字治理作为新时代乡村社会的重要治理模式,不仅表现为治理方式的数字信息技术运用,而且体现在治理过程中村民“数字素养”的提升。换言之,数字治理是通过数字信息技术实现村民参与乡村公共事务和集体活动的数字治理行为。

数字治理不同于传统治理模式,治理主体通过数字空间的联结纽带,将治理行为从“线下”转为“线上”,实现不同地理空间跨越的“线上治理”。治理主体凭借数字信息技术,能够跨越地理空间阻隔实施精细化、精准化的治理。这里的数字信息技术不但有常用的微博、微信、QQ等网络媒体,而且还有网格化人工巡查网络,借助视频监控、大数据分析等数字信息化手段,及时获取和处理村民的各项事务,以应对乡村治理中的各种问题,实现数字化和智能化的治理。

此外,数字治理不仅强调乡村治理中的数字信息技术运用,还突出治理对象“数字素养”的提升。在数字乡村建设中,作为乡村治理的重要主体,村民“数字素养”不断得到提升，有利于推动乡村治理转型和缩小城乡“数字鸿沟”。村民“数字素养”的提升主要体现在村民生活向度和乡村治理向度：一方面村民运用数字信息技术提高农业生产效率和改善生活质量;另一方面村民利用数字信息技术参与乡村治理,在数字空间中建言献策,畅通乡村治理的自下而上沟通渠道。简言之,数字治理将传统治理手段与数字信息技术相结合,缓解了治理对象流动性强的难题[19],提升了村民“数字素养”,增强了乡村治理能力。

(二)数字治理的正负效应

数字治理依赖于数字信息技术,但在实际治理过程中存在数字治理的双重效应：一方面数字治理可以提高乡村治理效率,便于乡村社会的有效治理;另一方面,数字治理也造成乡村治理任务倍增,导致乡村治理压力加大。

1.数字治理信息化与有效治理。数字治理信息化是推动数字乡村的重要措施,治理信息化不仅能够整合公共资源,而且可以为村民提供及时有效的便捷公共服务,进而提高乡村治理效能[22]。治理信息化的前提是完善的治理数据库。完善的治理数据库有利于村民的差异化和个性化需求发展,优化了治理资源,进而提高乡村治理效率。数字乡村运用数字空间,建立真实与虚拟相结合的治理单元,不断完善“线上乡村”的各项功能,使得“线上乡村”整体涵盖社保、医疗、教育、人口管理等多元化服务,提高回应村民诉求的速度和效率,提升服务的精细化与精准化水平[23]。目前,数字乡村采取信息化的主要措施是推进互联网信息技术融入乡村治理,促进互联网技术与乡村治理深度契合,提高乡村治理效能[22]。乡村治理主体通过治理信息化,提高治理与服务效率,促使治理与服务活动更加精细化、专业化。治理信息化作为数字治理的重要形式,它有利于增强乡村治理能力,推动乡村治理转型。例如,数字乡村建设中的“互联网+政务服务”工作,在便民服务中心设立“互联网+政务服务”的工作台,工作台包含公众号的内容和功能介绍、操作步骤，并有村干部进行引导和帮助。上级部门在后台能够及时准确地看到每个村民注册、运用公众号的人数。服务公众号作为便民服务措施,方便了村民办理相关事务。

2.数字治理负担与治理限度。默顿认为一项技术的运用,不但要考虑其正功能,还要考虑其负作用,而且还要关注技术运用的潜功能。同样,数字治理具有标准化、规范化的治理特征,迎合了科层制官僚人员的喜好,在基层治理中广泛推广和运用,方便上级政府对基层治理的监控和检查。但数字治理所代表的技术治理和治理硬度,导致治理主体过分依赖数字表面和技术手段,并在治理过程中注重量化考核和专项治理,进而产生基层治理的悬浮化。一方面,数字治理使得基层为想方设法达到上级政府的数字要求而采取各项非常规治理行为,导致治理目标发生异化。同时,治理目标的数字要求,通过“层层加码”,使得基层的治理任务和治理压力剧增;另一方面,虽然数字治理能够适应目前治理新形势的变化,如对流动人口的有效追踪和管理等,但数字治理过密化的技术发展增加了治理成本,而且影响了治理效能的边际优化[24]。此外,数字治理缺乏传统“面对面”治理的情感温度,使治理过程中情感距离加大,不利于治理的情感沟通和新型治理共同体再造。

五、结 语

在乡村治理过程中,要合理运用数字评价系统,发挥数字信息技术的积极作用,使数字信息技术成为提高乡村治理效能的重要手段。同时,要重视以数字治理为代表的技术治理趋向,努力将数字治理与乡村振兴相结合,推动数字治理背后的乡村高质量发展。乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,乡村振兴的推进程度并不能完全依靠数字来体现。当前,乡村振兴主要在于推动农村的内涵式发展,因此评估一个地区的农村发展状况时,不仅应关注农村发展的各项数字,而且也更关注这些数字之外的内涵建设。例如,农村人居环境、村庄生态环境、村庄乡风文明等。数字治理不仅要看数字表面的“光鲜亮丽”,更要看到数字背后的“真实成绩”,使得数字真正反映发展的真实性。总之,数字乡村的数字治理不仅仅只是提高乡村数字化治理水平,更是要切实改善村民的生产和生活方式,提升村民“数字素养”,进一步缩小城乡“数字鸿沟”。

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